ما هو الشراء العام الإلكتروني وما مدى استعداد البلديات له؟
علي طه
(*المركز اللبناني للدراسات)
الشراء العام الإلكتروني هو تطبيق تكنولوجيا المعلومات والاتّصالات، مثل الأنظمة المستندة إلى الإنترنت، من جانب الحكومات لتنفيذ عملية الشراء مع مقدّمي العروض بغرض تأمين احتياجات القطاع العام من السلع والخدمات.[1]
في لبنان، مهَّدَ قانون الشراء العام رقم 244/2021 الطريق نحو تحويل عمليات الشراء العام تدريجيًا إلى عملية رقمية. تنصّ المادّة 66 من القانون على إنشاء المنصّة الإلكترونية المركزية التي يُفترَض أن تستضيف جميع أنشطة الشراء العام والتي تُديرها وتملكها هيئة الشراء العام. كلّ ذلك من الناحية النظرية، أمّا عملياً، فثمّة شكوك حول قدرة المؤسّسات الحكومية على الانتقال إلى نظام الشراء الإلكتروني. كما أنَّ المحاولات السابقة لرقمنة القطاع العام وتأسيس الحوكمة الإلكترونية ليست بالمُشجِّعة، إذ وصلَ معظمها إلى أُفق مسدود. وتبرز الشكوك تحديدًا بالنسبة إلى البلديات التي تشهد تراجُعًا حادًّا في إيراداتها، وغيرها من التحدّيات الاجتماعية والاقتصادية المتزايدة، ولا سيّما في ظلّ الانهيار المالي المستمرّ في لبنان.
القدرات الإدارية والتقنية
تختلف البلديات في لبنان لناحية مساحتها الجغرافية وعدد سكّانها وحجم المجلس البلدي فيها، كما بالنسبة لإيراداتها المالية وجهازها الإداري. تُعتبَر 70% من البلديات اللبنانية صغيرة نسبيًا، إذ يقلّ عدد سكّانها المُسجَّلين عن 4,000 نسمة.[2] وتفتقر معظم هذه البلديات إلى القدرات الإدارية، حيث تُشير التقديرات إلى أنَّ حوالي 400 بلدية تُعتبَر هزيلة جدًا من حيث هيكليتها الإدارية، وثمّة 400 بلدية أخرى لا تضمّ أيّ موظّفين على الإطلاق.[3] وبطبيعة الحال، يمرّ موظّفو القطاع العام بحالةٍ من الإحباط المعنوي وغياب الحافز لاداء عملهم بعد أن فقدت رواتبهم معظم قيمتها، فأصبحوا عاجزين عن تلبية احتياجاتهم الأساسية. فقد بلغ متوسّط رواتب الكثير منهم في السنة الثالثة للأزمة الاقتصادية 40 دولارًا في الشهر، أي أنَّها بالكاد تكفي لتغطية نفقات النقل. نتيجةً لذلك، باتَ التوقف عن العمل ظاهرةً متكرّرة في صفوف موظّفي البلديات، أسوةً بموظّفي الإدارات الحكومية المركزية.
تفتقر غالبية البلديات أيضًا إلى كادر إداري لديه ما يكفي من الخبرات والمهارات المتعلّقة بعمليات الشراء العام عموماً، وبأحكام قانون الشراء العام الجديد على وجه الخصوص. وأحد أسباب ذلك يعود الى الاعتماد المحدود على موظّفي البلدية لإجراء عمليات الشراء في ممارسة شاعت بين البلديات اللبنانية. ومن تًبِعات هذه الممارسة، تعطيل لآلية العمل بعد كل دورة انتخابية، حيث أنه لا يتسنى للموظفين الثابتين فرصة تطوير قدراتهم على النحو المناسب. أما بالنسبة إلى المعرفة الرقمية، فهي لا تزال متدنّية جدًا بين موظّفي القطاع العام، والتدريب مطلوب وضروري في هذا المجال.لهذا السبب، تنصّ المادّة 72 من القانون بأنه يتعين على القائمين بمهام الشراء العام أن يخضعوا لتدريب سنوي تنظّمه وزارة المالية – معهد باسل فليحان المالي والاقتصادي. وفي هذا المجال، قامَ المعهد بتدريب حوالي 100 بلدية حتّى أيلول/سبتمبر 2022،.
القيود المالية
لقد كان للأزمة الاقتصادية المتفاقمة انعكاسات سلبية على الإدارة العامّة التي تقترب من الشلل التام وتُصارِع للحفاظ على موظّفيها الذين يتقاضون رواتب متدنّية جدًا، كما ولتغطية نفقاتها الأساسية. وتزداد هذه التحدّيات حدةً على مستوى البلديات التي، وفي السنوات الأخيرة تحديدآً، زاد اعتماد المجتمعات المحلّية على الخدمات التي تُقدّمها.
يمكن تصنيف التحدّيات المالية التي تُواجهها البلديات عمومًا على النحو التالي: الثغرات في نظام المِنَح الحكومية، وانعدام الكفاءة في النظام الضريبي المحلي، والنقص في توفير الموارد المالية، بالإضافة إلى غياب التعديلات الضريبية لمواكبة التدهور المستمرّ في قيمة الليرة اللبنانية. وقد أدّى الانهيار الاقتصادي إلى تفاقم هذه التحدّيات بأضعاف. فهي، وعلى الرغم من الانخفاض الكبير في عائداتها بسبب فقدان الليرة اللبنانية لأكثر من 90% من قيمتها، لا تسعى بمعظمها بشكل صارم الى تحصيل الضرائب بسبب الصعوبات الاقتصادية التي يعاني منها السكان .
في ظلّ هذه الظروف، بالكاد تستطيع البلديات توفير الخدمات الأساسية، فكيف لها أن تستثمر في تطبيق قانون جديد، مثل قانون الشراء العام. فبالنسبة الى العديد من المجالس البلدية في مختلف أنحاء البلاد، ينصب التركيز اليوم على الأساسيات، مثل توفير إمدادات الطاقة، وإدارة النفايات، ودفع الرواتب، مع إيلاء الأولوية للتصليحات الأساسية والصيانة.
قطاع عام بعيد عن الرقمنة
على الرغم من إقرار استراتيجية التحوّل الرقمي التي طالَ انتظارها في لبنان في 12 أيّار/مايو 2022، إلا أن أداء الحكومة في رقمنة القطاع العام ليسَ مُشجِّعًا. فليس مستغرباً أن يحتل لبنان في العام 2020 المرتبة 127 من بين 193 بلدًا حول العالم، وفق “مؤشّر تطوير الحكومة الإلكترونية” الخاصّ بالأمم المتّحدة. كما احتلَّ المرتبة 148 في مجال المشاركة الإلكترونية. بالإضافة إلى ذلك ، فإن المساهمات الأجنبية من الصندوق العربي، والاتحاد الأوروبي، وبرنامج الأمم المتحدة الإنمائي، والبنك الدولي، والجهات المانحة الأخرى لتمويل مبادرات التشغيل البيني لم تحقق سوى تقدم ملموس ضئيل.
وكشفَ تقييم أجرته مؤسّسة سمير قصير (SKeyes سكايز) ومنظّمة Smartgov أنَّ معظم المنصّات الحكومية اللبنانية ما زالت في المرحلة الأولى من التطوير الإلكتروني، ولا تُلبّي المعايير الأساسية لناحية الأمن، وتصميم واجهة المُستخدِم(UI)/تجربة المُستخدِم (UX)، والسرعة، والملائمة مع الأجهزة المحمولة، وسهولة الوصول. بالإضافة إلى ذلك، فإنَّ الهبات الخارجية من جهات مانحة مثل الصندوق العربي، والاتّحاد الأوروبي، وبرنامج الأمم المتّحدة الإنمائي، والبنك الدولي، وغيرها من الجهات المانحة لتأمين التشغيل البيني بين الإدارات، لم تُحقِّق سوى نتائج محدودة.[4]
وعلى المستوى المحلّي، لم تكن رقمنة البلديات أكثر نجاحًا. فحتى الآن، تفتقد مئات البلديات لموقع إلكتروني مستقلّ، وتلجأ إلى مجالاتٍ إلكترونية بملكيةٍ وإدارةٍ خاصّة حيث تستخدم صفحة تحتوي على المعلومات الأساسية عنها لا أكثر. أمّا الاستثناءات فهي قليلة جدًا، مثل بلدية ذوق مكايل وبلدية جبيل اللتين تمكّنتا من رقمنة بعض خدماتهما.
الرفض المجتمعي والثقافي
تُهيمن على المؤسسات في لبنان ثقافة الزبائنية وعدم الشفافية، والتي تَتَمظهَر عند محطات معينة في تحدٍ ورفضٍ للإصلاحات – وفي أفضل الأحوال غياب اي اندفاع لإنجاحها. ويُعتبَر تطبيق منصّة الشراء الإلكتروني بمثابة تحدي لهذه المعايير السائدة، إذ يعكِّر منطق العمل كالمعتاد لدى بعض الموظّفين الحكوميين. وشكَّلَت هذه الفجوة، أو هذا التناقض بين الأعراف الاجتماعية والتشريعات، عاملًا رئيسيًا في تحديد فعّالية واستمرارية تطبيق القوانين وتنفيذ السياسات في لبنان. وبالنظر إلى قانون الشراء العام الجديد، قد تكون هذه الفجوة مُقلِقة بصورة خاصّة. لطالما كانت الفعالية موضع اجماع لكونها من مكتسبات الرقمنة، اما في لبنان، فلا يصح المِثْل عند الحديث عن الشفافية التي يُنظَر إليها بسلبية لدى الكثيرين في الطبقة السياسية والعاملين في الإدارات العامّة، وليس ذلك بالأمر المفاجئ نظراً لعقود من سوء الحوكمة واستشراء للفساد.
ما هي فُرَص النجاح وهل يمكن تعزيزها؟
على الرغم من الفشل المتكرر للعديد من محاولات الإصلاح على مستوى إدارات الدولة، إلّا أنَّه قد يكون للتفاؤل هذه المرّة مُبرَّراته الواقعية.
فمن الملاحظ بدايةً، أنَّ “هيئة الشراء العام” مُصمِّمة وعازمة على تطبيق القانون بشكل كامل، وهي تبدي نشاطاً في هذا الصدد. ويمكن اعتبار تفاعلها المستمرّ مع المجتمع المدني بمثابة مؤشّر إيجابي آخر. ومن العلامات الواعدة الأخرى أنَّ معهد باسل فليحان المالي والاقتصادي، الذي يقود عملية صنع السياسات في هذه المبادرة الإصلاحية، والمسؤول عن برامج التدريب، يبذل جهودًا واضحة لنجاح تطبيق القانون. فأن يكون من بين الجهات الرسمية المعنية من يدعم تنفيذ الخطّة الإصلاحية، هو بالتأكيد عاملٌ يزيد من فُرَص النجاح. ولكنَّ المعهد المالي والاقتصادي وهيئة الشراء العام هما جزءٌ من القطاع العام المنهك بسبب الأزمة، وما لم يتمّ توفير التمويل والدعم المناسبَيْن، لن يكون بمقدورهما تكثيف البرامج التدريبية على المستوى الوطني.
وهنا، كانَ وما زالَ شركاء لبنان الدوليون يؤدّون دورًا حيويًا في تمويل تطبيق هذا القانون، سواء من خلال دعم عملية صياغة القانون، أو تمويل المنصّة، أو توفير الأموال أو المساهمات المالية للمؤسّسات العامّة، مثل مكتب وزارة الدولة لشؤون التنمية الإدارية، ومعهد باسل فليحان المالي والاقتصادي، وكذلك منظّمات المجتمع المدني المحلّية .
في هذا الإطار، وبغية المساعدة في تعزيز فرص نجاح تطبيق هذا القانون، قام المركز اللبناني للدراسات LCPS بتجميع مجموعة من التوصيات من طاولتين مستديرتين والعديد من المقابلات الفردية مع خبراء وأصحاب الشأن من القطاعين العام والخاص والمنظمات الدولية والمجتمع المدني. أتت هذه الأنشطة كجزء من مشروع أنجزه المركز خلال العام 2022 بدعم من مركز المشروعات الدولية الخاصة(CIPE). تشمل التوصيات على ما يلي:
1) تكثيف برامج بناء القدرات التي تستهدف البلديات، ليس فقط فيما يتعلق بأحكام القانون، ولكن أيضًا بما يتعلق بانتقالها من عملية الشراءالورقية إلى عملية رقمية، وتوسيع هذه البرامج لتشمل الشركات الصغيرة والمتوسطة التي تنشط على المستوي المحلّي.
2) اعتماد التواصل الموجه من الأعلى الى الأسفل، أي الجهات التي تقود تنفيذ القانون باتجاه المستخدمين النهائيين للمنصة، وبخاصة موظفي البلديات، هو أمرٌ على قدرٍ كبيٍر من الأهمية. فإن تسليط الضوءعلى المكاسب التي يمكن جنيها من خلال اعتماد المشتريات الإلكترونية يمكن أن يجعل الموظفين الحكوميين عموماً، والبلديين على وجه الخصوص، أكثر اندفاعاً لإنجاح هذا النموذج الجديد في العمل.
3) بالنسبة للمنصة، يجب أن يكون لها واجهة سهلة الاستخدام ونظام إدارة محتوى غني بالميزات، ويجب أن تكون نمطية، ومرنة، وقابلة للتطوير، وقابلة للتشغيل البيني، وآمنة.
4) ومن بديهيات موجبات نجاح الشراء الالكتروني، توفّر خدمات إنترنت بمستوى عال من الجودة.
وللمزيد من المعلومات حول هذا الموضوع، يوفر موجز السياسة الذي نشره مركز الدراسات LCPS حول تطبيق المشتريات الإلكترونية العامة على مستوى البلدية، عرضًا موسعًا للأفكار والتوصيات المختلفة المذكورة في هذه المقالة.
لماذا يُعتبَر الشراء الإلكتروني مهمًّا؟
يأتي تطبيق الشراء الإلكتروني خلال فترة من القيود المالية الصارمة والتحديات المؤسساتية الصعبة نتيجة الأزمة الاقتصادية القائمة. ولعل هذه الصعوبات هي تحديداً ما يجعل الشراء العام الإلكتروني حاجةً ضرورية. فحجم المعاملات، والمصالح المالية، ومـدى تعقيد العملية، والتفاعل الوثيق بين مسؤولي القطاع العام والمؤسسات التجارية، من بين العديد من أصحاب الشأن المعنيين، هي أمور تجعل الشراء العام أحد أكثر الأنشطة الحكومية عُرضة للفساد.[5] لذلك، باتت رقمنة العملية أمرًا أساسيًا لضمان الحصول على “أفضل قيمة مقابل المال”، من خلال زيادة الشفافية ورفع مستوى الكفاءة وتعزيز مبدأ النزاهة عمومًا في منظومة الشراء العام. فمن شأن أنظمة الشراء الإلكتروني أن تزيد الشفافية عن طريق توفير الوصول المجاني إلى المعلومات المتعلّقة بعملية الشراء لجميع أصحاب الشأن، ما يُعزِّز مساءلة السلطات المتعاقدة حيال المواطنين. وهي تُساهِم أيضًا في رفع مستوى الكفاءة من خلال مكننة الإجراءات وتوحيدها في مختلف مراحل الشراء العام، وتُخفِّض من الوقت المستغرق لإتمام الصفقات، إلى جانب التقليل من هامش الخطأ البشري. وتُساعِد هذه العوامل في الحدّ من العبء الإداري وتكاليف المعاملات. وعليه، كثيرةُ هي فوائد استخدام نظام الشراء الإلكتروني، ولا شكّ في أنَّ عائد الاستثمار فيه مُشجِّعٌ للغاية .
—-
* علي طه: باحث سياسي في المركز اللبناني للدراسات. تتركز أبحاثه في مجالات السياسة العامة والحوكمة والمشاركة السياسية والطاقة. وهو يشارك أيضًا في كتابة مرصد الحكومة، وتنظيم سلسلة من حلقات الحوار عبر الإنترنت، بالإضافة إلى الإشراف على متتبع التشريعات، وهي أداة تفاعلية عبر الإنترنت تتيح للمستخدمين استكشاف بيانات مختلفة حول أجندة السياسات والتشريعات. قبل عمله في المركز اللبناني للدراسات، عمل علي كمدير للبرامج في منظمة وفود من أجل الحوار، ولمدة ثلاث سنوات شارك في تسهيل البحث في مناطق الصراع والبلدان المضطربة. حاصل على ماجستير في العلاقات الدولية من جامعة أمستردام في تخصص سياسات الطاقة، وبكالوريوس في العلوم السياسية / الشؤون الدولية من الجامعة اللبنانية الأمريكية.
[1] دافيلا، غوبتا وبالمر، 2003؛ ليبولد وآخرون. 2004.
2 عطاالله، 2014
3 عطاالله، 2014
Skeyes & Smartgov, 2022 5
المراجع:
معهد باسل فليحان المالي والاقتصادي. (2022، أيّار/مايو). إصلاح منظومة الشراء العام في لبنان.
جينيفر فرام كيري براون، (2007)، “الخطوات الأولى: ربط التواصل حول التغيير بقابلية التغيير”
First steps: linking change communication to change receptivity،
Journal of Organizational Change Management،
صحيفة إدارة التغيير التنظيمي العدد 20 – الإصدار 3 – ص. 370 -387
مورير، ر. (1996). استخدام المقاومة لبناء الدعم من أجل التغيير.
صحيفة الجودة والمشاركة 56-63.
Using resistance to build support for change, Journal for Quality and Participation.
المبيّض بساط، ل.، وعبد الخالق، ب. (2021، 10 تشرين الثاني/نوفمبر). المركز اللبناني للدراسات– التحوّل في الشراء العام: مسار لبنان نحو الفعّالية والقيمة الاجتماعية والشفافية. المركز اللبناني للدراسات. تاريخ الاطّلاع على المرجع: 3 آب/أغسطس، 2022، من الرابط التالي:
https://www.lcps-lebanon.org/articles/details/3629/transforming-public-procurement-lebanon%E2%80%99s-path-to-efficiency-social-value-andtransparency
نيوبان، أرجون وسوار، جيفري وفايديا، كيشور ويونغ، جيانمينغ. (2012). دور تقنية الشراء العام الإلكتروني في الحدّ من الفساد في المشتريات الحكومية
Role of public e-procurement technology to reduce corruption in government procurement
باراستوتي، ز.، شوارز، ا.ج.، بريتنيكير، ر. ج.، وهارمز، ر. (2015، 8 كانون الثاني/يناير). التغيير التنظيمي: مراجعة المفاهيم النظرية التي تشرح كيف ولماذا تتغيّر الشركات الناشئة
Organizational change: a review of theoretical conceptions that explain how and why young firms change ,.
صحيفة العلوم الإدارية 9(2)، 241-259.
https://doi.org/10.1007/s11846-014-0155-3
منع الفساد في الشراء العام(2016).
Preventing Corruption in Public Procurement
https://www.oecd.org/gov/ethics/Corruption-Public-Procurement-Brochure.pdf
سكايز وSmartgov. (2021، تشرين الثاني/نوفمبر). بحث حول الحكومة الإلكترونية: نظرة عامّة على الجاهزية التقنية للحكومة اللبنانية واحترام خصوصية المواطن
E-government mapping research: overview of Lebanese govtech readiness and respect for citizen privacy
https://www.skeyesmedia.org/ https://www.skeyesmedia.org/documents/bo_filemanager/E-Gov-Mapping- SKF-SmartGov-English.pdf
سكايز وSmartgov. (2022، شباط/فبراير). بحث حول الحكومة الإلكترونية: نظرة عامّة على سياق وإمكانات التشغيل البيني التقني للحكومة اللبنانية
E-Government Mapping Research: Overview of the Lebanese GovTech Interoperability Context and Potential
https://www.skeyesmedia.org/documents/bo_filemanager/SKF-SG-interoperability-report-20220226.pdf
سكايز وSmartgov. (2022، شباط/فبراير). بحث حول الحكومة الإلكترونية: تقييم تجربة المستخدم/واجهة المستخدم للحكومة الإلكترونية في لبنان
E-Government Mapping: Lebanon’s E-Government UX/UI Assessment. https://www.skeyesmedia.org/documents/bo_filemanager/SKF-SG-UX-UI-assessment-20220228.pdf
الجمعية العامّة للأمم المتّحدة. (2021، حزيران/يونيو). الوثيقة A/S-32/L.1. الأمم المتّحدة.
https://press.un.org/en/2021/ga12329.doc.htm
مكتب الأمم المتّحدة المعني بالمخدّرات والجريمة (UNODC). (2022). الوحدة الرابعة لمكافحة الفساد -القضايا الرئيسية: الفساد في الشراء العام.
Anti-Corruption Module 4 Key Issues: Corruption in Public Procurement
https://www.unodc.org/e4j/en/anti-corruption/module-4/key-issues/corruption-in-public-procurement.html
